El Imperio carolingio era demasiado grande y diverso para que una sola persona lo gobernara directamente, sobre todo sin comunicaciones rápidas. La solución de Carlomagno fue concentrar toda la autoridad en sus manos y al mismo tiempo delegar su ejercicio en funcionarios locales vigilados de cerca.

El emperador era la cúspide absoluta: legislador, juez supremo, jefe del ejército y quien nombraba funcionarios. Tras su coronación en el año 800 afirmó gobernar por voluntad divina, lo que le dio legitimidad para ser obedecido. No gobernaba desde una capital administrativa moderna, sino desde su corte palatina, centrada en Aquisgrán y que se desplazaba con él.

Para controlar el territorio dividió el imperio en condados, marcas fronterizas y ducados excepcionales. El conde, compañero del emperador, cobraba impuestos, reunía soldados y hacía justicia, pero no era dueño de la tierra sino un funcionario que podía ser destituido. En las fronteras peligrosas el marqués tenía más tropas, y en zonas de pueblos particulares varios condados se agrupaban bajo un duque militar.

El control se mantenía con dos instrumentos: los missi dominici y las capitulares. Los missi dominici, enviados en parejas de noble y obispo, inspeccionaban cada año a los condes, escuchaban quejas y llevaban las leyes. Las capitulares eran órdenes escritas en capítulos breves que regulaban impuestos, ejército y deberes. Todo se completaba con la ayuda del canciller, la capilla palatina, el conde palatino y los obispos y abades, más los lazos personales de vasallaje. Por eso el sistema solo funcionaba con un emperador fuerte y se fragmentó con sus sucesores.